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发行进度快于去年,关于做好2018年地方政府债券

2019-09-03 05:20栏目:社会要闻

财政部布置今年地方政府债券发行工作——把握发行节奏 增加期限品种

关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见财库〔2018〕61号

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5月8日,财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》,布置今年地方政府债券发行工作,要求加强发行计划管理,提升定价市场化水平,合理设置债券期限结构,完善信用评级和信息披露机制等。

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅,新疆生产建设兵团财政局,财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处,中国国债协会,中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限责任公司,上海证券交易所、深圳证券交易所:

截至4月底,各地已组织发行地方政府债券16333亿元,发行速度进一步加快,减轻了下半年债券发行压力。目前,我国地方政府债券发行稳妥有序,相关资金被重点用于在建项目建设和补短板,同时也对稳投资、促消费发挥了积极作用。

“《意见》一方面规范地方政府债券发行,使管理不断趋于精细化;另一方面,针对运行中存在的问题,进行补缺补漏。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣表示。

根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和地方政府债券发行管理有关规定,现就做好2018年地方政府债券发行工作提出如下意见:

今年以来,作为积极财政政策的重要工具,地方政府债券发行持续发力。财政部发布的最新统计数据显示,截至4月底,各地已组织发行地方政府债券16333亿元,其中新增地方政府债券12940亿元,占提前下达新增债务限额的93%,占全年债务限额的42%。据介绍,各地资金被重点用于在建项目建设和补短板,并对稳投资、促消费发挥了积极作用。

根据今年的预算报告,2018年我国地方财政赤字8300亿元,与2017年持平,通过发行地方政府一般债券弥补。同时,安排地方政府专项债券13500亿元,比去年增加5500亿元。

一、加强地方政府债券发行计划管理

近日,财政部发布《关于做好地方政府债券发行工作的意见》提出,地方财政部门应当根据资金需求、地方债券到期情况、债券市场状况等因素,统筹资金需求与库款充裕程度,科学设计债券发行计划;各地应当合理把握发行节奏,切实加快债券发行进度,2019年6月底前完成提前下达新增债券额度的发行,争取在9月底前完成全年新增债券发行。

《意见》明确,各省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市新增债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债务限额;置换债券发行规模上限原则上为各地区上报财政部的置换债券建议发债数;发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限,按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。

各省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市新增债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债务限额;置换债券发行规模上限原则上为各地区上报财政部的置换债券建议发债数;发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限,按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。

发行进度大大快于去年

《意见》要求,地方财政部门应当根据资金需求、存量政府债务或地方政府债券到期情况、债券市场状况等因素,统筹资金需求与库款充裕程度,科学安排债券发行,合理制定债券全年发行总体安排、季度发行初步安排、每次发行具体安排。鼓励地方财政部门提前公布全年、季度发行安排。允许一个省份在同一时段发行相同期限的一般债券和专项债券。

地方财政部门应当根据资金需求、存量政府债务或地方政府债券到期情况、债券市场状况等因素,统筹资金需求与库款充裕程度,科学安排债券发行,合理制定债券全年发行总体安排、季度发行初步安排、每次发行具体安排。鼓励地方财政部门提前公布全年、季度发行安排。允许一个省份在同一时段发行相同期限的一般债券和专项债券。

数据显示,在12940亿元新增地方政府债券中,一般债券为5643亿元,占新增一般债务限额的97%,占全年限额的61%;专项债券为7297亿元,占新增专项债务限额的90%,占全年限额的34%。此外,在3393亿元再融资债券中,一般债券为2573亿元,专项债券820亿元。

对于公开发行的地方政府债券,每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内。全年发债规模不足500亿元,或置换债券计划发行量占比大于40%,或项目建设时间窗口较少的地区,上述比例可以放宽至40%以内。如年内未发行规模不足100亿元,可选择一次性发行,不受上述进度比例限制。

对于公开发行的地方政府债券,每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内。全年发债规模不足500亿元,或置换债券计划发行量占比大于40%,或项目建设时间窗口较少的地区,上述比例可以放宽至40%以内。如年内未发行规模不足100亿元,可选择一次性发行,不受上述进度比例限制。

4月份,各地组织发行地方政府债券2267亿元。其中,新增地方政府债券1093亿元(一般债券为456亿元,专项债券为637亿元);再融资债券1174亿元(一般债券为865亿元,专项债券为309亿元)。

郑春荣说,今年的规定给予各地政府更大的债券发行自由度,对于发债量小的地区放松了进度的要求。

地方财政部门应当统筹做好置换债券发行和存量债务置换各项工作,确保存量债务置换工作如期完成。

“今年1月份至4月份,全国累计发行地方政府债券16333亿元,比去年同期大幅增加。随着各项管理制度不断完善,债券市场承接平稳,交投活跃,有力促进了基础设施项目建设。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说。

市场化是开展地方政府债券发行的重要原则。对于一季度的情况,财政部国库司负责人娄洪表示,今年以来地方政府债券发行定价市场化水平进一步提高,平均发行利率为4.15%,同比上升60个基点,与债券市场整体收益率上行走势保持一致;较同期限国债收益率平均高39个基点,同比提高8个基点,基本符合债券市场实际供求关系。

二、提升地方政府债券发行定价市场化水平

地方债发行进度为何大大快于去年?“以往,债务限额在全国两会以后再下达,各地政府多数在5月份左右调整财政预算,导致地方政府债券发行使用进度偏慢,出现下半年集中发债的情况。”郑春荣解释。

《意见》对提升地方政府债券发行定价市场化水平进行了规定。

地方财政部门、地方政府债券承销团成员、信用评级机构及其他相关主体应当强化市场化意识,严格按照市场化、规范化原则做好地方政府债券发行相关工作。

2018年底,根据十三届全国人大常委会第七次会议有关授权决定,国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元,合计13900亿元,支持重大在建项目建设和补短板。

地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门,一经查实,财政部将予以通报。

地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门,一经查实,财政部将予以通报。

“受益于债务额度提前下达,地方政府债券提前到1月份开始发行,减轻了下半年的发债压力。各地方政府今年的发债压力较去年减小,发行平稳有序,预计将顺利完成全年发行任务。”郑春荣说。

郑春荣认为,《意见》强调地方政府不得干预债券发行,有利于公开、公正、公平地发行债券,使债券发行利率成为准确的价格信号。

地方财政部门应当合理开展公开发行一般债券的续发行工作,适当增加单只一般债券规模,提高流动性。对于项目收益与融资自求平衡的专项债券,地方财政部门应当加强与当地国土资源、交通运输等项目主管部门的沟通协调,按照相关专项债券管理办法,合理搭配项目集合发债,适当加大集合发行力度。对于单只债券募集额不足5亿元的债券,地方财政部门可以积极研究采用公开承销方式发行,提高发行效率。

“需要说明的是,由于前4个月的债券发行规模较大,导致前4个月财政赤字较以往年份有所扩大。一些社会机构误以为地方政府财政形势出现恶化,这种理解是完全错误的。目前,我国地方政府债券发行规模与债务限额是经全国人大批准的,稳妥有序,并未临时调整发行规模,只是发行速度加快,减轻了下半年的债券发行压力,全年全国财政赤字及债务限额并没有发生任何变动。”郑春荣表示。

《意见》提出,地方财政部门应当合理开展公开发行一般债券的续发行工作,适当增加单只一般债券规模,提高流动性。

地方财政部门可结合市场情况和自身需要,采用弹性招标方式发行地方政府债券。鼓励各地加大采用定向承销方式发行置换债券的力度。

保障重点项目资金需求

“进一步加强对地方财政部门的指导,及时跟踪和应对债券市场波动,合理设计地方政府债券发行品种、期限和节奏,防范地方政府债券未足额发行风险。”娄洪在财政部一季度新闻发布会上表示。《意见》的一系列规定体现了上述思路。

地方财政部门应当在充分征求承销团成员意见的基础上,科学设定地方政府债券发行技术参数,可以不再设定单个承销团成员投标额上限。

前4个月,一般债券主要投向扶贫、环保和基建相关领域,专项债券中棚改债占比明显提升、土储债占比略有下降,部分募资投向城乡基建、城市轨交、生态保护等在建基建项目。“债券募集资金投向较为精准,有力保障了重点项目资金需求,充分发挥了对地方稳投资、扩内需、补短板的积极作用。”郑春荣说。

根据此前的相关规定,一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年,专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年。

地方政府债券承销团成员应当根据债券市场利率资金供求、债券信用状况等因素,严格遵循市场化原则参与地方政府债券承销工作,科学设定投标标位。对于采用串标等方式恶意扰乱地方政府债券发行定价的承销团成员,一经查实,财政部将予以通报。

从4月份看,各地募集的新增一般债券主要用于交通基础设施、生态建设和环境保护、农林水利建设、科教文卫领域等公益性建设项目,优先支持在建项目建设,加大对保障改善民生的支持力度,促进经济稳定增长。新增专项债券主要用于土地储备项目119亿元、棚户区改造395亿元、收费公路25亿元以及高校校区建设、城市基础设施建设、医疗机构基础设施建设等项目。

《意见》对设置地方政府债券期限结构作出新规定。公开发行的一般债券,增加2年、15年、20年期限。各地应当根据项目资金状况、市场需求等因素,合理安排债券期限结构。

三、合理设置地方政府债券期限结构

各地通过发行地方债筹集资金,有力支持了一系列重点建设。例如,2019年财政部共下达河北省新增政府债务限额1717亿元。其中,提前下达的844亿元已于1月30日下达各市县。1月份至4月份,河北省共发行新增政府债券555.1亿元,重点保障了京津冀协同发展、冬奥会建设、雄安新区起步、易地扶贫搬迁、乡村振兴战略、棚户区改造等近千个公益性项目建设。

公开发行的普通专项债券,增加15年、20年期限。各地应当按照相关规定,合理设置地方政府债券期限结构,并按年度、项目实际统筹安排债券期限,适当减少每次发行的期限品种。

公开发行的一般债券,增加2年、15年、20年期限。各地应当根据项目资金状况、市场需求等因素,合理安排债券期限结构。公开发行的7年期以下一般债券,每个期限品种发行规模不再设定发行比例上限;公开发行的7年期以上债券发行总规模不得超过全年公开发行一般债券总规模的60%;公开发行的10年期以上一般债券发行总规模,不得超过全年公开发行2年期以下一般债券规模。

由于地方政府债券募集资金主要用于基础设施项目,这类项目的投资回报期较长,通常也要求债券期限与之相匹配。今年以来,我国地方政府债券的期限明显延长,以匹配投资项目的投资回报期,并有助于缓解债务到期压力。“债券期限延长,销售形势依然良好,显示出投资者对我国地方政府信用水平充满信心。”郑春荣说。

公开发行的项目收益专项债券,各地应当按照相关规定,充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素,合理确定专项债券期限。

公开发行的普通专项债券,增加15年、20年期限。各地应当按照相关规定,合理设置地方政府债券期限结构,并按年度、项目实际统筹安排债券期限,适当减少每次发行的期限品种。公开发行的7年期以上普通专项债券发行总规模不得超过全年公开发行普通专项债券总规模的60%;公开发行的10年期以上普通专项债券发行总规模,不得超过全年公开发行2年期以下普通专项债券规模。

充分发挥市场机制作用

郑春荣认为,此次增加了长期债券的品种,有利于地方政府基础设施建设项目的投资回收期与债券的偿还周期相匹配,避免再融资风险。

公开发行的项目收益专项债券,各地应当按照相关规定,充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素,合理确定专项债券期限。

今年地方债券管理的一大特点,是赋予地方政府更大的债券发行自主权。《意见》要求,各地政府科学确定地方债券期限结构,财政部不再限制地方债券期限比例结构,地方财政部门自主确定期限。对于一般债券,地方财政部门应当合理均衡各期限发行规模,满足更多类型投资者的期限偏好。对于专项债券,地方财政部门应当根据项目实际情况,综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素,科学确定发行期限,逐步提高长期债券发行占比,更好匹配项目资金需求和期限。

四、完善地方政府债券信用评级和信息披露机制

《意见》明确,严禁地方政府干预债券发行定价。“财政部在2018年就要求各地完善地方政府债券市场化定价机制,自觉增强市场化意识,严禁采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价,充分发挥市场在地方政府债券发行中的决定性作用。《意见》提出要求,地方财政部门应当将地方国库现金管理与地方债券发行脱钩,不得在地方国库现金管理招标评分体系中,将2019年及以后年度发行地方债券的认购情况作为评价因素。”郑春荣说。

中国国债协会应当研究制定地方政府债券信用评级自律规范,建立地方政府债券信用评级业务评价体系,强化对地方政府债券信用评级机构的行业自律。

《意见》提出,按照积极稳妥、分步推进的原则,由省级财政部门分批实施地方债券商业银行柜台市场发行业务。综合考虑市场需求、债券期限、债券品种、项目收益、发行节奏等因素,重点支持专项债券在本地区范围内面向个人和中小机构投资者发售。

对于一般债券,地方财政部门应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。对于专项债券,应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。对于土地储备、收费公路专项债券等项目收益专项债券,地方财政部门应当在积极与国土资源、交通运输等相关部门沟通协调的基础上,充分披露对应项目详细情况、项目融资来源、项目预期收益情况、收益和融资平衡方案、潜在风险评估等信息。

财政部还要求,加强地方债券资金拨付管理。地方财政部门应当加快地方债券资金拨付,防范资金长期滞留国库,尽早发挥债券资金使用效益。有条件的地方在地方债券发行前,可对预算已安排的债券资金项目通过调度库款支付,加快项目建设进度,待债券发行后及时回补库款。

财政部将研究制定项目收益专项债券信息披露最低披露要求,鼓励各地结合项目实际情况,不断丰富专项债券尤其是项目收益专项债券信息披露内容。

“通过简政放权,提高地方政府决策自主性,充分发挥市场机制作用,有助于地方债券持续健康规范发展。”郑春荣说。(经济日报·中国经济网记者 曾金华)

五、促进地方政府债券投资主体多元化

丰富投资者类型,鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人,全面参与地方政府债券投资。

鼓励具备条件的地区积极在上海等自由贸易试验区发行地方政府债券,吸引外资金融机构更多地参与地方政府债券承销。

各交易场所和市场服务机构应当不断完善地方政府债券现券交易、回购、质押安排,促进地方政府债券流动性改善。地方财政部门应当鼓励各类机构在回购交易中更多地接受地方政府债券作为质押品。

财政部将积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券业务,便利非金融机构和个人投资者购买地方政府债券。

地方财政部门应当加快置换债券资金的置换进度,对于已入库的公开发行置换债券资金,原则上要在1个月内完成置换。省级财政部门要尽快向市县财政部门转贷资金,督促市县财政部门加快置换债券资金的支拨,防止资金长期滞留国库。

地方财政部门要高度重视地方政府债券还本付息工作,制定完善地方政府债券还本付息相关制度,准确编制还本付息计划,提前落实并及时足额拨付还本付息资金,切实维护政府信誉。

发行地方政府债券偿还到期地方政府债券的,如债券到期时库款比较充裕,在严格保障财政支付需要的前提下,地方财政部门可使用库款垫付还本资金。待债券发行后,及时将资金回补国库。

各地可根据项目具体情况,在严格按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下,研究开展地方政府债券提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还工作,防范偿债资金闲置浪费或挪用风险。

各地应加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全市场约束机制为导向,依法规范地方政府债券管理。债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行,确需调整支出用途的,应当按照规定程序办理,保护投资者合法权益。

七、提高地方政府债券发行服务水平

中央结算公司、上海证券交易所、深圳证券交易所等财政部政府债券发行系统业务技术支持部门,应当认真做好发行系统维护工作,建立健全地方政府债券发行服务制度,合理设计地方政府债券发行服务工作流程,严格加强内部控制,不断提升发行服务水平。

地方财政部门应当按照《地方政府债券发行现场管理工作规范》有关规定,切实加强地方政府债券发行现场管理。采用招标方式发行的,发行现场应当有地方财政部门经办人、复核人各一人,在双人核对的基础上开展标书发送、中标确认等工作,严格防范操作风险。采用承销方式发行的,地方财政部门应当配合簿记管理人组织发行现场各项工作。发行现场应当邀请审计或监察等非财政部门派出监督员,对发行现场人员、通讯、应急操作等情况进行监督。招标发行结束后,应当由发行人员负责人、监督员共同签字确认发行结果;承销发行结束后,应当由簿记管理人、监督员共同签字确认发行结果。

支持部门应当积极配合地方财政部门严格执行《地方政府债券发行现场管理工作规范》,规范做好发行现场人员出入登记、通讯设备存放、发行现场无线电屏蔽、电话录音等工作,保障地方政府债券发行工作有序开展。

八、加强债券发行组织领导

地方财政部门应当不迟于2018年5月15日,向财政部上报全年债券发行总体安排,并不迟于每季度最后一个月15日,向财政部上报下一季度地方政府债券发行初步安排,财政部汇总各地发行初步安排后及时反馈地方财政部门,作为地方财政部门制定具体发行安排的参考。第二季度地方政府债券发行初步安排于5月15日前上报财政部。

地方财政部门应当不迟于发行前7个工作日向财政部备案发行具体安排,财政部按照“先备案先得”的原则协调各地发行时间等发行安排。各地财政部门向财政部备案具体发行安排时,涉及公开发行置换债券提前置换以后年度到期政府债务的,应当附专员办出具的债权人同意提前置换的备案证明。

地方财政部门应当不迟于全年地方政府债券发行工作完成后20个工作日,向财政部及当地专员办上报年度发行情况。地方财政部门、支持部门、登记结算机构等如遇涉及地方政府债券发行的重大或异常情况,应当及时向财政部报告。

地方财政部门内部应当加强相关处室的协调沟通,做好额度分配、品种选择、期限搭配、债务统计、信息发布等工作的衔接配合,保障地方政府债券发行工作平稳顺利开展。

地方财政部门应当充实地方政府债券发行人员配备,维持人员队伍基本稳定,加强对地方发债人员的培训和指导,督促相关工作人员主动学习,真正掌握政府债务管理、地方政府债券发行管理相关政策制度,熟悉债券金融等相关知识。

地方财政部门应当稳步推进地方政府专项债券管理改革。完善专项债券管理,在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上,加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配。

鼓励各地通过政府购买服务等方式,引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作,提高地方政府债券管理专业化程度。

其他未尽事宜,按照《财政部关于印发〈地方政府一般债券发行管理暂行办法〉的通知》、《财政部关于印发〈地方政府专项债券发行管理暂行办法〉的通知》、《财政部关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》等有关规定执行。

财 政 部2018年5月4日

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